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Handbuch „Barrierefreiheit im Fernbuslinienverkehr“
BASt-Bericht F 132
Dirk Boenke, Helmut Grossmann, Julia Nass,
Martin Schäfer, STUVA e. V., Köln
88 Seiten
Erscheinungsjahr: 2020
Preis: 17,50 €
Bestellung eines gedruckten Exemplars beim Carl Schünemann Verlag GmbH
Dieser Bericht steht auch kostenfrei im elektronischen BASt-Archiv ELBA zur Verfügung.
Mit der Novelle des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) hat das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) die Liberalisierung des inländischen Fernbuslinienverkehrs umgesetzt. Die Neuregelung ist am 1. Januar 2013 in Kraft getreten. Die Zahl der innerdeutschen Fernbuslinien in Deutschland ist seit der Liberalisierung des Marktes kräftig gestiegen. So gab es zum Stichtag 30. Juni 2017 in Deutschland 216 Fernbuslinien – vor der Liberalisierung waren es nur 86 Linien.
Aufgrund einer Vereinbarung im Koalitionsvertrag der 18. Legislaturperiode und der Benennung als Maßnahme im Nationalen Aktionsplan 2.0 der Bundesregierung zur UN-Behindertenrechtskonvention wurde die Erstellung eines Handbuchs „Barrierefreiheit im Fernbuslinienverkehr“ als Kernaufgabe dieses Forschungsprojektes (FE 82.0652/2016) beauftragt. Ziel war es, das Handbuch als leicht verständliche, knappe Broschüre für die Akteure zu erarbeiten sowie eine barrierefreie, im Internet abrufbare elektronische Fassung zu erstellen. Das Handbuch führt Beispiele zu „Best Practice“ auf, um durch anschauliche und übersichtliche Darstellung die Umsetzung der Barrierefreiheit im Fernbuslinienverkehr in der Praxis zu unterstützen. Dabei umfasst das Handbuch nicht nur Maßnahmen der gesetzlich geforderten Barrierefreiheit für die Fahrzeuge, sondern bezieht auch die Infrastruktur und den Betrieb mit ein.
Der hier vorliegende Schlussbericht diente als Grundlage für die Erarbeitung des Handbuchs. Er geht als Forschungsbericht in Umfang und Tiefe deutlich über den Inhalt des Handbuchs hinaus. So wurde für die drei Handlungsbereiche „Fahrzeuge“, „Infrastruktur“ und „Betrieb“ analysiert, wie Barrierefreiheit in der Praxis des Fernbuslinienverkehrs umgesetzt wird (Erhebungsstand 2017). Die identifizierten Maßnahmen werden für das Handbuch in gesetzlich vorgeschriebene Maßnahmen und weitergehende, optionale Maßnahmen unterteilt. Daneben enthält der Schlussbericht eine ausführliche Analyse und Darstellung des rechtlichen Rahmens sowie ein umfangreiches Literatur- und Quellenverzeichnis. Die Ergebnisse wurden unter intensive Beteiligung der unterschiedlichen Akteure (Fernbuslinienunternehmen, Fahrzeughersteller und Zulieferer, Kommunen und Betreiber von Fernbusbahnhöfen, Vertreter der Belange von Menschen mit Behinderungen) u. a. durch Expertengespräche sowie durch Teilnahme an einem Workshop erarbeitet. Das Forschungsprojekt wurde zudem durch einen Betreuerkreis begleitet, an dem neben den zuständigen Referaten des BMVI und der Bundesanstalt für Straßenwesen (BASt) mit dem Bundesverband Deutscher Omnibusunternehmer (bdo) und dem Bundesverband Selbsthilfe Körperbehinderter e. V. (BSK) ebenfalls zwei maßgebliche Akteure vertreten waren.
Schon ein Vorgängerprojekt FE 82.0591/2013 (veröffentlicht als BASt-Bericht F 114) hat gezeigt, dass alle drei Handlungsbereiche Fahrzeuge, Infrastruktur und Betrieb zu betrachten sind, damit barrierefreies und (weitgehend) selbstständiges Reisen mit dem Fernlinienbus auch für Menschen mit Mobilitätseinschränkung möglich wird. Außerdem konnte auf einer Publikation des BSK aufgebaut warden (Lastenheft „Allgemeine Anforderungen an die Barrierefreie Gestaltung von Fernlinienbussen“).
Bereits vor Inkrafttreten der gesetzlichen Regelungen zur Barrierefreiheit im Fernbuslinienverkehr gab es von einzelnen Beförderern auf freiwilliger Basis umgesetzte Maßnahmen. Durch die geänderten gesetzlichen Regelungen sowie eine Marktkonzentration bei den Beförderern haben sich die Randbedingungen zwischenzeitlich verändert und einige dieser Lösungen wurden obsolet bzw. finden sich nicht in der praktischen Anwendung. Von den Fahrzeugherstellern werden bereits neue, praxisgerechte technische Lösungen gemäß den gesetzlich geforderten Vorgaben angeboten. Ihnen fehlt es noch an einer weiten Verbreitung. Für darüber hinaus gehende Lösungen, die von den Beförderern freiwillig umgesetzt werden und die aus Sicht mobilitätseingeschränkter Fahrgäste eine Hilfestellung bieten können, finden sich vereinzelte Beispiele. Die Umsetzung freiwilliger Maßnahmen steht immer auch im Zusammenhang mit betriebswirtschaftlichen Aspekten. Aufgrund der kurzen Erneuerungszyklen bei den Fahrzeugen von etwa drei bis vier Jahren, sollte sich relativ zügig eine Marktdurchdringung von Fahrzeugen ergeben, die mindestens den aktuellen gesetzlichen Anforderungen entsprechen. Nachrüstungsmaßnahmen sind daher von eher untergeordneter Bedeutung und aus wirtschaftlicher Sicht uninteressant.
Zukünftig werden zwar die Fernlinienbusse für die Beförderung von Rollstühlen vorbereitet sein, jedoch ist dabei die Eignung des jeweils zu befördernden Rollstuhls auf seine Zulassung als Fahrzeugsitz zu berücksichtigen. Durch die im Bestand vorhandenen Rollstühle ohne Kennzeichnung und die nach individuellen Umbauten ungekennzeichneten Rollstühle kann die Eignung derzeit (2018) in vielen Fällen nicht eindeutig überprüft werden. Hier sind verbindliche Vorgaben und Vereinbarungen sowie technische Maßnahmen erforderlich, um eine sichere Lösung im Sinne aller Beteiligten zu erreichen.
Bei der Infrastruktur gibt es sowohl bei Busbahnhöfen als auch bei Rastanlagen bereits eine Reihe gutter Beispiele. Diese finden sich naturgemäß bei neueren Anlagen, da die Erneuerungszyklen bei der Infrastruktur relativ lang sind und Planungen speziell für den Fernbuslinienverkehr erst seit der Liberalisierung in größerem Umfang durchgeführt werden. Das technische Regelwerk der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen (FGSV) und Darstellungen der Normen des barrierefreien Bauens zeigen zielführende, praktikable Lösungsmöglichkeiten. Vor allem die Belange von Menschen mit sensorischen Behinderungen haben erst vor kurzem konsequent Eingang in die Regelwerke gefunden und sind daher bei älteren Bestandsanlagen noch nicht umfassend berücksichtigt.
Auch bei den betrieblichen Maßnahmen fanden sich gute Beispiele. Nachholbedarf besteht vor allem noch bei der barrierefreien Informationsvermittlung und der Buchung. Die (freiwillige) Umsetzung barrierefreier Webseiten steht noch am Anfang. Die vorgeschriebene Schulung und Sensibilisierung des Personals ist in der Umsetzung. Teilweise warden betriebliche Maßnahmen für die Übergangszeit bis zur vollständigen Umsetzung der Barrierefreiheit bei den Fernlinienbussen zur Kompensation genutzt. So werden beispielsweise Busse, die für die Beförderung von Rollstühlen geeignet sind, auf Nachfrage auf der gewünschten Relation eingesetzt oder es werden alternative Beförderungsmöglichkeiten angeboten.
Nicht alle Wünsche mobilitätseingeschränkter Fahrgäste lassen sich in der Praxis umsetzen, da sie unter wirtschaftlichen Aspekten nicht durchsetzbar sind. Dies gilt beispielsweise für rollstuhl-gerechte Bordtoiletten. Eine Lösungsmöglichkeit besteht darin, dass organisatorische Maßnahmen angeboten werden können, um den Bedarf zu befriedigen. Dies beispielsweise durch Fahrtunterbrechungen an Rastanlagen mit barrierefreien Toiletten. Hier sind jedoch auch betriebliche Aspekte (unter Beachtung verbindlicher Vorschriften, z. B. Einhaltung von Lenk- und Ruhezeiten) zu berücksichtigen und zu koordinieren.
Die unterschiedlichen Belange unter Berücksichtigung der Interessen der verschiedenen Akteure in Einklang zu bringen, ist eine Aufgabe für die Weiterentwicklung eines barrierefreien Fernbuslinienverkehrs. Die Beobachtung der weiteren Entwicklung kann sich auf Untersuchungen und Erfahrungen der gesetzlich (jeweils für definierte Aufgaben) zuständigen Stellen stützen. Derzeit beobachtet das Bundesamt für Güterverkehr (BAG) den Fernbuslinienverkehrsmarkt. Entsprechende Marktanalysen warden vom BAG im Auftrag des BMVI herausgegeben. Bestandteil dieser Analysen sind auch Aspekte der Barrierefreiheit. Das Eisenbahn-Bundesamt (EBA) veröffentlicht alle zwei Jahre einen Bericht über die Tätigkeiten als Durchsetzungsstelle für Fahrgastrechte im Kraftomnibusverkehr.
Die Analyse des rechtlichen Rahmens für die Barrierefreiheit im Fernbuslinienverkehr hat – bis auf einzelne Ausnahmen – keine praxisrelevanten rechtlichen Probleme gezeigt. Bei der Sicherung von Kindern in Fernlinienbussen zeigt sich, dass offene Fragen zur Verwendung von Kinderückhalte-Einrichtungen bestehen. Zielführend wäre hierbei eine Prüfung des aktuellen Status quo der Beförderung von Kindern in Reisebussen durch den Gesetzgeber, ob Anpassungen in bestehenden Vorschriften umgesetzt werden können, die sowohl die Belange der Fahrgäste, als auch die betrieblichen Belange berücksichtigen.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass in allen drei genannten Bereichen gute Beispiele für die Umsetzung der Barrierefreiheit im Fernbuslinienverkehr zu finden sind. Aufgrund des noch relative jungen Fernlinienbusmarktes stehen viele der Entwicklungen allerdings noch am Anfang. Das aus diesem Schlussbericht entwickelte Handbuch führt gute Beispiele auf. Es wird erwartet, dass das Handbuch zur zügigen Verbreitung zielführender, praxisgerechter Lösungen beiträgt und damit die Zugänglichkeit des Fernbuslinienverkehrs für alle Nutzergruppen nachhaltig verbessert.
Handbook „Accessibility in long-distance bus transport“
With the revision of the public transport law (PBefG), the Federal Ministry of Transport and Digital Infrastructure (BMVI) implemented the liberalisation of long-distance bus services in Germany. The new revision became effective on 1 January 2013. The number of long-distance bus lines in Germany has grown greatly since the liberalisation of the market; by 30 June 2017, there were 216 long-distance bus lines in Germany – before the liberalisation there were only 86 lines.
Due to an agreement in the coalition contract for the 18th legislature period and its inclusion as a measure in the National Action Plan 2.0 of the federal government to the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities, the production of a handbook “Accessibility in long-distance bus transport” was commissioned as a key task of this research project (FE 82.0652/2016). The intention was to prepare the handbook as an easily understood, succinct brochure for stakeholders and also produce an accessible electronic version in the Internet. The handbook gives examples of best practice in order to support implementation in practice with descriptive and well-arranged content. The handbook not only describes statutorily required accessibility measures for long-distance buses (vehicles) but also includes infrastructure and operation.
The present final report will serve as a basis for the production of the handbook. It has considerably more content than the research project in extent and depth. For example, the three action areas “vehicles”, “infrastructure” and “operation” are analysed to investigate how accessibility is implemented in practice in long-distance buses at the moment (2017). The identified measures are divided for the handbook into statutorily required measures and further optional measures. The final report also includes a comprehensive analysis and description of the statutory framework as well as an extensive list of references and sources. The results have been produced with the intensive involvement of the various stakeholders (long-distance bus companies, vehicle manufacturers and suppliers, councils and operators of long-distance bus stations, representatives of the interests of people with disabilities) though discussions with experts and participation in an all-day workshop. The research project was also supported by a competent circle of consultants, which in addition to the responsible departments of the BMVI and the Federal Highway Research Institute (BASt), also included representatives of two decisive stakeholders in the German association of bus companies (bdo) and the federal association of self-help for the physically disabled (BSK).
A concluded project FE 82.0591/2013 (published as BASt report F 114) had already shown that all three stated areas of action have to be considered in order that accessible and (largely) independent travel with the long-distance bus is also possible for people with restricted mobility. It was also possible to build on an investigation of the BSK (Specification “General requirements for the accessible configuration of long-distance bus lines”).
Some measures had already been introduced on a voluntary basis by individual transport companies before the introduction of the statutory regulations for accessibility in long-distance bus transport. Due to the revised statutory requirements and a market concentration among the transport companies, the conditions have meanwhile changed and some of these solutions have become obsolete or are not now being applied in practice. The vehicle manufacturers now offer new and practical technical solutions complying with the statutory requirements, although these have not become widely used. There are however some examples of further solutions, which have been implemented voluntarily by the transport companies and which be of assistance in the view of passengers with restricted mobility. The implementation of voluntary measures is always connected with commercial aspects. Due to the short renewal cycles of the vehicles of about three to four years, vehicles that at least comply with the current statutory requirements should penetrate relatively quickly. Upgrading measures are therefore of less significance and are not interesting from the economic point of view.
In the future, although long-distance buses will indeed be able to transport wheelchairs, the suitability of the wheelchair to be transported must be taken into account for its use as a vehicle seat. Due to the existing wheelchairs without marking and the unmarked wheelchairs, which are unlabeled after individual conversion, the suitability cannot be clearly checked in many cases. Binding requirements and agreements and technical measures are necessary here in order to achieve a safe solution for all involved.
Concerning infrastructure, there are already a range of good examples, both of bus stations and service facilities. These are naturally the newer facilities since renewal cycles for infrastructure are relatively long and design specifically intended for longdistance buses was only undertaken to a large extent after the liberalisation. The technical guideline of the research association for road and traffic (FGSV) and the illustrations in the standard for accessible building offer constructive and practical solutions. Above all the needs of people with sensory disabilities have only recently found a place in the technical guidelines and are therefore not comprehensively considered in older existing facilities.
There are also some good examples of operational measures, although there is still a backlog in accessible provision of information and booking. The (voluntary) implementation of accessible websites is still in its infancy. Training and awareness-raising for personnel is being implemented. Sometimes operational measures are in use as compensation for a transition period until accessibility has been completely implemented for long-distance buses. For example, buses which are suitable for the transport of wheelchairs are offered on enquiry for a particular service or alternative means of transport are offered.
Not all the wishes of passengers with restricted mobility can be implemented in practice because they cannot be introduced due to economic considerations. This applies, for example, to onboard toilets that are suitable for wheelchairs. One possible solution is that organisational measures can be offered in order to meet demand: for example by stopping at service facilities with accessible toilets. In this case, however, operational aspects, e.g. maintenance of driving and rest times, also have to be taken into account and coordinated.
To bring together the different needs taking into account the interests of the various stakeholders is a task for the further development of accessible long-distance bus transport. Observation of further development can rely on investigations and experience of the responsible (each for defined tasks) statutory bodies. At the moment, the federal goods transport authority (BAG) regulates the longdistance bus market. Relevant market studies have been published by the BAG on behalf of the BMVI, and accessibility aspects are also part of these. The Federal Railway Authority (EBA) publishes a report every two years about their activities as the enforcement body for passenger rights in bus and coach transport.
The analysis of the statutory framework for accessibility in long-distance bus transport has, with a few exceptions, shown no practically relevant legal problems. For the safety of children in longdistance buses, it seems that there are open questions regarding the use of child restraint devices. An investigation of the situation regarding the transport of children in long distance buses would be constructive here, whether revisions of existing regulations can be implemented, taking into account both the needs of passengers and operational practicalities.
In summary, it can be stated that good examples for the implementation of accessibility in long-distance bus transport can be found in all three stated areas. Due to the long-distance bus market being relatively new, however, many developments are still at the start. The handbook developed from the final report describes good examples. It is expected that the handbook will contribute to a rapid spread of constructive and practical solutions and thus sustainably improve the accessibility of longdistance bus transport for all user groups.